作者：纪执敏 副书记
单位：天津市滨海新区文化市场行政执法支队
摘要
责令改正是行政机关在实施行政处罚的过程中做出的 “违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状” 的行政命令；与行政处罚是两种不同的行政行为，是“行政决定的不同形态”；是既依附于行政处罚，又相对独立于行政处罚的行政决定,是行政处罚的有效补充。
1996年颁布实施的《行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。2021年，《行政处罚法》重新修订颁布实施，其第二十八条照录了原法的规定。虽然对“责令改正”没有变化，但是新的《行政处罚法》对行政处罚概念、处罚时间等做了重新调整，这就需要重新审视“责令改正”在执法实践中的适用。
关于责令改正的法律属性存在两种观点。第一种观点认为，“责令改正”属于行政处罚性质。第二种观点则认为，“责令改正”属于行政强制措施性质。新的《行政处罚法》对行政处罚做出了界定。即，行政处罚是“指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。责令改正既没有减损相对人的权益有没有增加义务。同时，《行政处罚法》也没有将责令改正列为处罚种类。因此，从《行政处罚法》本身来看责令改正不是行政处罚。最高人民法院《行政裁定书》（〈2018〉最高法行申4718号）认定，责令改正不是行政处罚。并且认为“责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚相不同的一种行政行为”。《行政强制法》规定，行政强制措施是指“为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为”。而责令改正既没有对相对人的“人身自由实施暂时性限制”也没有将行政相对人的财产等“实施暂时性控制”，因此，责令改正不是行政强制措施。福建省高级人民法院《行政裁定书》（〈2020〉闽行申407号），认定责令改正不是行政强制措施。同时认为，“责令改正是行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，其本身并不是制裁，而是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。”由此可以得得出结论，责令改正既不是行政处罚，也不是行政强制措施。《行政处罚法》第三十三条第二款，“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”对于没有主观过错，不予处罚的违法行为，责令改正成为终止违法行为、消除社会危害的唯一的法律手段。综上所述，责令改正是行政机关在实施行政处罚的过程中做出的 “违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状” 的行政命令；与行政处罚是两种不同的行政行为，是“行政决定的不同形态”（胡建淼《行政法学》第四版第221页）；是既依附于行政处罚，又相对独立于行政处罚的行政决定,是行政处罚的有效补充。
现行的法律法规中，实施行政处罚时，责令当事人改正或者限期改正违法行为的主要有形式有以下几种类型。（一）改正不罚。《文物保护法》第七十五条，“有下列行为之一的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正 ”。改正即可，不做处罚。新的《行政处罚法》颁布后，各地相继制定了免罚清单，对初次违法、及时改正、危害后果轻微违法行为，不予处罚。（二）不改再罚。《中华人民共和国噪声污染防治法》第八十二条，“违反本法规定，有下列行为之一，由地方人民政府指定的部门说服教育，责令改正；拒不改正的，给予警告，对个人可以处二百元以上一千元以下的罚款，对单位可以处二千元以上二万元以下的罚款”。行政机关对轻微违法的，先责令其改正，消除危害。拒不改正的，再进行处罚。（三）改正并罚。《中华人民共和国产品质量法》第五十三条，“伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照”。对一般违法，责令改正的同时，还要进行处罚。《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条 ，“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，利用营业场所制作、下载、复制、查阅、发布、传播或者以其他方式使用含有本条例第十四条规定禁止含有的内容的信息，触犯刑律的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关给予警告，没收违法所得；违法经营额1万元以上的，并处违法经营额2倍以上5倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处1万元以上2万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》”。虽然《条例》没有要求相对人改正违法行为，但是作为《行政处罚法》的普遍授权，行政机关在处罚过程中，依然要做出责令改正的行政决定。（四）不改重罚。《中华人民共和国噪声污染防治法》第七十六条，“违反本法规定，有下列行为之一，由生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令限制生产、停产整治”。对改正并罚情形中，拒不改正的，加重处罚。（五）罚无改正。《电影产业促进法》第五十三条，“法人、其他组织或者个体工商户因违反本法规定被吊销许可证的，自吊销许可证之日起五年内不得从事该项业务活动；其法定代表人或者主要负责人自吊销许可证之日起五年内不得担任从事电影活动的法人、其他组织的法定代表人或者主要负责人”。市场准入资格被取消，五年之内行业禁入，改正都没有机会了。
《行政处罚法》第二十八条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。行政机关作为行政主体是法定的，毋庸置疑的。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和行政机关依照法律、法规、规章的规定，在其法定权限内委托符合条件的组织可以做出责令改正的行政命令吗？在我国，授权和受托的组织多为事业单位和参公事业单位。事业单位和参公事业单位可以做为行政主体吗？《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定，“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织” 。《参照<中华人民共和国公务员法> 管理的单位审批办法》第三条规定，“事业单位列入参照管理范围，应当同时具备以下两个条件:(一)具有法律、法规授权的公共事务管理职;(二)使用事业编制，并由国家财政负担工资福利”。事业单位是社会服务组织，没有行政管理职能，本身不是行政主体。列入参公范围的事业单位是因为“具有法律、法规授权的公共事务管理职能”。《行政许可法》、《行政处罚法》规定，只能授权或委托相关组织行使行政机关的行政许可权和行政处罚权，行政命令等行政决定没有法律授权和委托给相关组织，只能由行政机关做出。现行的其他法律法规也没有授权和委托相关组织行使行政管理职权的规定。综上所述，责令改正的行政主体只能是行政机关，授权和授托的组织不能做出责令改正行政决定。虽然《行政处罚法》没有明确行政机关责令当事人改正或者限期改正违法行为的程序，但根据其相关规定，责令该还是有一个程序。（一）责令整改的时间。《行政处罚法》第二十八条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。“实施行政处罚时”，不是作出处罚决定时。行政处罚是一个过程，包括立案、调查取证、告知、做出处罚决定等。许安标主编的《中华人民共和国行政处罚法释义》指出：“所谓实施行政处罚时”，包括行政处罚的启动、调查取证、决定等全过程。”不是一个时点概念。”从立案开始，到做出处罚决定之前，一旦确认相对人违法事实成立，即可下达责令整改决定。（二）限期改正的期限。《行政处罚法》没有规定限期改正的期限，但是其第六十条规定，“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”对“不改再罚”、“不改重罚”情形的，限期改正的时间，不仅要在九十日之内，而且要保证九十日内作出行政处罚决定。具体期限要考虑到整改的难度和案件办理的实际情况综合决定。（三）责令改正的复核。行政机关对做出的责令改正或者限期改正违法行为的决定，要进行复核，并做出已改正完毕或没有改正的验收报告。这不仅是对相对人是否执行了行政机关决定，尽到了改正违法行为的义务的确认,也是行政机关“不改再罚”和“不改重罚”的依据。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条第一款和第二款规定，“公路客运车辆载客超过额定乘员的，处200元以上500元以下的罚款；超过额定乘员20%或者违反规定载货的，处500元以上2000元以下的罚款。货运机动车超过核定载质量的，处200元以上500元以下罚款；超过核定载质量30%或者违反规定载客的，处500元以上2000元以下罚款。”如果对以上违法行为行政处罚后放行，依据《行政处罚法》第二十九条的 “对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，那么，《处罚决定书》就成为它延续实施同一违法行为的通行证。因此，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条第三款规定，“有前两款行为的，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除”。经验收合规，并制作《改正验收合格报告》后才能放行。如果该车辆在行驶过程中再次实施同样超额或超载违法行为的，就不是同一违法，属于再次违法。公安机关交通管理部门就可以将《改正验收合格报告》作为证据，依法再次进行处罚了。
对“不改再罚”、“改正并罚”、“不改重罚”情形的，行政机关做出行政处罚决定后仍拒不改正的，行政机关可以申请法院强制执行。例如，《文物保护法》第六十六条，“有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书:（一）擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的；……（三）擅自迁移、拆除不可移动文物的；（四）擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状的；（五）擅自在原址重建已全部毁坏的不可移动文物，造成文物破坏的；（六）施工单位未取得文物保护工程资质证书，擅自从事文物修缮、迁移、重建的”。对以上违法行为，行政机关责令改正，并做出了处罚，但相对人拒不改正的，不对损毁的文物进行修复，将会对文物造成永久的损毁。因此，行政机关应依据《行政诉讼法》第九十七条，“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，使得被破坏的文物恢复原状。虽然责令改正和行政处罚是行政机关对相对人同一个违法事实做出的两个不同的行政决定，但是责令改正是在“行政处罚的启动、调查取证、决定等”实施行政处罚的过程中作出的，不仅依附于行政处罚，还是行政处罚中的过程性行为。江必新在其《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》中指出：“过程性行为，对当事人权利义务不产生实际影响，效力被处罚决定吸收，不是具有独立法律意义的行政行为，不可诉。” 从字面意思上看，责令改正不可诉，就不符合《行政诉讼法》第九十七条，行政机关可以申请人民法院强制执行“法定期限内不提起诉讼又不履行的”的前提条件，得出责令改正不能申请人民法院强制执行的结论。之所以有人认为责令改正是行政处罚种类或行政强制措施，主要是因为相对人拒不履行改正的义务，行政机关可以依据《行政处罚法》第七十二条、《行政强制法》第五十三条的规定申请人民法院强制执行。 虽然责令改正不可诉，但是责令改正所依附的、吸收其效力的行政处罚是可诉的。皮之不存毛将焉附，如果人民法院判定行政处罚不成立，责令改正就失去意义了。如果当事人认为行政处罚并无不当，在六个月内既不对行政处罚提起诉讼，又拒不改正违法行为，行政机关可以申请人民法院强制其尽到改正义务。一是行政机关在授权或委托相关组织行使处罚权的同时，也要尽到行政主体行使责令改正等行政监督管理职责。二是完善执法文书，增加《责令改正验收报告》，使责令改正有始有终，发挥其应有的作用。以上是个人学习新《行政处罚法》的一点体会，不当之处，敬请指正！参考文献：
《中华人民共和国行政处罚法释义》许安标主编 中国民主法制出版社2021年出版；
最高人民法院《行政裁定书》（〈2018〉最高法行申4718号）；
福建省高级人民法院《行政裁定书》（〈2020〉闽行申407号）；
《行政法学》第四版胡建淼著 法律出版社2020年出版；
《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》江必新、夏道虎主编 中国法制出版社
2021年出版。
纪执敏：法院可以认定电竞酒店是网吧吗？——以宿迁电竞酒店公益民事诉讼案为例
纪执敏：疫情期间网吧处罚案件适用法律探析
纪执敏：浅谈棋牌室的定性与管理
纪执敏：电竞酒店不是酒吧，应按照“业务相近原则”确定主管部门——浅谈电竞酒店的定性与管理
热点问题征集
本公众号征集互联网法律与政策研究文章、互联网行业热点快讯、互联网行业违法违规热点问题、互联网行业热点案例、各类行政执法热点案例等。欢迎联系本公众号，投稿邮箱：wyhcgzh@163.com
网舆勘策院 互联网时代的法律与政策研究资讯！依法治天下、一语观乾坤。网舆勘策院由具有丰富互联网管理经验的法律专家主办，洞察互联网动态，聚焦法律与政策，为互联网精英、公务员、法务、公共事务、律师、高级知识分子、法学师生提供行业资讯和法律与政策研究服务。
法治思维，请从关注网舆勘策院开始长按二维码，即可关注本公众号